17 مايو 2019

قسم أبحاث المركز (MenaCC)

تقرير

ملخص التقرير : يعتبر نموذج التطوير والتنمية في الجزائر القائم على عائدات النفط محدود، ويزيد الوضع الراهن من تعريض البلاد لتحديات اقتصادية وشيكة. اذ لم تستطع الحكومات المتداولة على الجزائر منذ عام 2000 الاستفادة من فوائض النفط والغاز التي شكلت أساس أصول صندوقها السيادي (صندوق ضبط الموارد)، وخسرت جل ارصدتها في الصندوق التي كانت تناهز نحو 77 مليارا منذ نحو عشرين عاما على انشائه (2000)، وتم إنفاق جل أصول الصندوق في تمويل عجز مستمر في الموازنات بدل استثمارها لتنمية أجيال المستقبل كما هو الحال في بقية صناديق الثروة السيادية في الدول النفطية الاخرى.

وتواجه الجزائر اليوم حسب رصد قام به مركز الشرق الأوسط للاستشارات السياسية والاستراتيجية (ميناك) تحديات ضخمة ابتداء من عام 2020 في حال تراجع أسعار النفط أهمها توقع زيادة عجز موازنتها ومحدودية البدائل التمويلية للعجز بعد نفاذ ارصدة صندوقها السيادي فضلا عن تراجع أكبر وسريع لاحتياطاتها الوفيرة من العملات الأجنبية منذ 2017. وهو ما سيترتب عنه تبعات اقتصادية مقلقة أهمها ارتفاع معدلات التضخم وانهيار قيمة الديناروتراجع التوظيف.

ونظرا لعدم وضوح رؤية تنمية الاقتصاد وتنويعه على المدى القريب بسبب عدم الاستقرار السياسي وتغير الحكومات، زادت التوقعات بتراجع نمو النشاط الاقتصادي في ظل انكماش الانفاق الحكومي وتقلص الحلول التمويلية للبرامج التنموية بعد ان خسرت البلاد لعامين فقط منذ 2016 الى 2018 نحو 140 مليار دولار بين مدخراتها من العملة الصعبة ومن ثرواتها السيادية.

وفي حال ارتفاع أسعار النفط الى ما فوق 70 دولارا وتحقيق الحكومة لاستقرار سياسي من المرجح ان تتعزز ملائة الاقتصاد الجزائري المالية وتصبح له قدرة أكبر على استيعاب جفاف التمويل في 2020 وسداد العجز والايفاء بالتزاماته المالية الداخلية والخارجية.

عجز تزيده المطالبات باستحقاقات شعبية

في مقابل المطالبات الشعبية بتغيير النظام وتحسين الأحوال المعيشية وزيادة التوظيف ورفع مستوى الأجور، سيترتب على الحكومة في عام 2020 إذا بقيت أسعار النفط الحالية الكثير من الالتزامات الداخلية لمحاولة الإيفاء بتطلعات الشعب الجزائري الفورية خصوصا على مستوى التوظيف والأجور وهو ما يزيد الضغط على زيادة الانفاق الحكومي الاستهلاكي.

ومن المتوقع إذا استمر عدم الوضوح حول مصير الحكومة الحالية وميل أسعار النفط الى الانخفاض فمن المرجح ان يزيد حجم العجز بسبب زيادة الاستحقاقات ومحدودية إيرادات النفط والغاز التي تشكل جزءا كبيرا من ايرادات موازنة الحكومة الى جنب الضرائب. اما إذا تأخر الاستقرار مؤثرا سلبا على أداء الحكومة فقد تكون مؤشرات النمو الاقتصادي دون توقعات مؤسسات النقد الدولي والبنك الدولي. علاوة على ذلك، فقد يزيد نزيف العملات الصعبة من البلاد في ظل احتمال تضرر التجارة والاستثمار بسيناريوهات غير واضحة للمشهد السياسي الجزائري. يذكر ان وزير المالية الجزائري في 2018 توقع هبوطا حادا في احتياطات بلاده من النقد الأجنبي دون 34 مليار دولار بحلول 2021 نزولا من 88 مليار دولار في النصف الأول من 2018 و155 مليارا في 2016، ما ينذر بأزمة حادة وسط مشهد سياسي يزداد غموضا في الفترة المقبلة.

وبحسب آخر توقعات صندوق النقد الدولي، تسير الجزائر نحو أزمة اقتصادية حقيقية، ومن المتوقع أن تتراجع نسبة النمو خلال العام الحالي إلى 2.3 في المئة، وإلى 1.8 في المئة في 2020. وقد حدث صندوق النقد الدولي من توقعات النمو في الجزائر ليصنف ضمن خانة التراجع^[1]. ويعود هذا التباطؤ المتوقع في الاقتصاد بشكل أساسي إلى انخفاض النفقات العامة بسبب تراجع أسعار النفط الذي يمثل 90 في المئة من صادرات الجزائر^[2]. وقد حذر مركز التحليل الدولي للأزمات من أن الإصلاحات ضرورية في الجزائر لتنويع اقتصاد يعتمد على الهيدروكربون وتجنب حدوث أزمة اقتصادية. ولم تعد الحقائق المالية الجديدة تجعل من الممكن الحفاظ على مستوى عال من الإنفاق العام خلال السنوات العشر الماضية، وهو ما أفرغ خزائن الدولة بسرعة^[3].

كيف نضبت خزينة أكبر صندوق سيادي في المغرب العربي

تبخرت ثروة بحجم أكثر من 70 مليار دولار على امتداد 20 سنة الأخيرة كانت تمثل قيمة أصول ثروات الجزائر في الخارج. أصول الجزائر الخارجية التي كان يديرها صندوق الثروة السياسي (Fond de Regulation des Recettes والتي كانت تقدر بنحو 77.2 مليار دولار في عام 2000^[4] تراجعت الى نحو 27 مليار دولار في تصنيف المعهد السويسري في 2017^[5]، ومنذ ذلك اختفت الجزائر من لائحة تصنيف الصناديق السيادية لينتهي الصندوق في 2019 الى تسجيل صفر دولار^[6] حسب آخر رصد لحركة أصول الصندوق الجزائري كما أعلن عن ذلك معهد “SWFI” السويسري المتخصص برصد حركة صناديق الثروة السيادية في 2019 على موقعه، مبررا بذلك  انسحاب الجزائر من تنصيف لائحة الصناديق السيادية التي يدرسها المعهد باستمرار محدثا بيانات الأرباح والخسائر التي تسجلها هذه الصناديق.  في المقابل سجلت أغلب الصناديق العالمية والعربية والافريقية نموا في أصولها. ونظرا للمعلومات الشحيحة حول نشاط صندوق الثروة السيادي الجزائري والذي استفاد من فوائض النفط والغاز، الا ان بعض التقارير الجزائرية ببناء على بعض البيانات من وزارة المالية ذكرت ان أرصدة صندوق ضبط الموارد نفذت بسبب سحب مستمر في تمويل عجز الخزانة خلال الأعوام الأخيرة التي تزامنت خصوصا مع تراجع أسعار النفط.

ومما يزيد غموض مصير أصول صندوق ضبط الموارد الجزائري ان العجز في الموازنة استطاعت عدة عوامل في التقليص منه. الا ان ذلك لم يمنع من استمرار الاعتماد على موارد الصندوق السيادي الجزائري رغم تحسن النشاط الاقتصادي بالجزائر خلال عام 2018 بفضل ارتفاع الأسعار العالمية للنفط، والحد من الواردات، لاسيما الواردات الاستهلاكية. ورغم ذلك تم اللجوء إلى التمويل الداخلي لعجز الموازنة من خلال موارد صندوق ضبط الإيرادات، وإلى الاقتراض الداخلي.

وقد تبين أن الصندوق قد عانى مُنذ إنشائه سنة 2000، من اختلالاتٍ فيما يخص الهيكل والأهداف؛ حيث اقتصر دوره على تغطية العجز في الميزانية وتخفيض حجم المديونية، كما أن الاعتماد على الجباية البترولية كمصدرٍ رئيس لتمويل هذا الصّندوق، جعله في موقفٍ حسّاس في ظل الأزمة الحالية، بعد انهيار أسعار النفط المفاجِئة وغير المتوقعة إلى مستوياتٍ جد متدنية. إن العمل على إصلاح الصندوق وتنويع محفظته الاستثمارية بهدف توزيع الخطر؛ من خلال الاستثمار في صناديق التحوط، الأسواق الناشئة والتنمية المحلية، هذه السياسات بالإضافة إلى العمل الجدي على تنويع مصادر تمويل الصندوق ستعمل على ترشيدِ دوره وتنتقل به إلى صندوقٍ سيادي في الجزائر، يمكن اعتمادُه كمصدرٍ متجدد للإيرادات يخدم الاقتصاد ويضمن مستقبل الأجيال القادمة^[7].

مراحل انقراض صندوق الجزائر السيادي

نظرا لاعتماد الجزائر بشكل شبه كلي على إيرادات النفط والغاز، تم إنشاء الصندوق السيادي الجزائري بهدف مواجهة التأثير المزعزع لتقلبات أسعار النفط ومن أجل الحفاظ على استدامة المالية العامة. وبدا الصندوق بمثابة نوع من الضمان أو صمام أمان لتنفيذ البرامج التنموية. وهكذا منذ عام 2000 بات الصندوق السيادي للجزائر مدرج في جميع تصنيفات الصناديق السيادية والدراسات المخصصة حولها. وكانت تغذي ارصدة الصندوق الفوائض النفطية.

وحسب تقرير جزائري[8] فان للصندوق السيادي حساب منفصل عن حساب الخزانة، وتحت اشراف وادارة البنك المركزي الذي وضع القواعد التي تحكم تشغيل صندوق ضبط الموارد في عام 2002، ونُقحت في عام 2004 ثم في عام 2006 وأخيراً في عام 2017. ومع ذلك، فهي تخضع لمراجعة سنوية من قبل المفتشية العامة للمالية وديوان المحاسبة. ويسمح القانون للحكومة بان تكون قادرة على سحب المبالغ اللازمة لسد العجز في الميزانية حسب تعديل سن في 2006 يسمح للحكومة باستخدام أموال الصندوق السيادي لتمويل اي عجز.

وتم تكليف الصندوق “بسداد الدين العام الداخلي والخارجي المستحق، أو أي مدفوعات مسبقة من الدين العام وتمويل العجز. وحسب قانون المالية لعام 2000 يتم استخدام اموال الصندوق إذا كان السعر المرجعي أقل من السعر الحقيقي للنفط.

وفي النصف الأول من عام 2010، زادت الموارد المتراكمة في الصندوق بشكل حاد، وتم تسجيل نحو 77 مليار دولار في عام 2013 وفقا لمعهدSWFI . وسمحت تعديلات لاحقة بتمويل الصندوق للعجز غير الهيدروكربوني.

في سبتمبر 2006، صرح وزير المالية للصحافة أن الجزائر دفعت ديونها الخارجية المقدرة بـ 12 مليار دولار. في الوقت نفسه سمح الصندوق بسداد الدين الداخلي بما في ذلك سلفيات مقدمة من بنك الجزائر. في نهاية عام 2008، تم استخدام ما يقرب من 70 ٪ من ارصدة الصندوق لخفض الديون الداخلية.

وكان لانخفاض أسعار النفط بنسبة 47٪ في الأسواق الدولية منذ يونيو 2014 وطوال عام 2015 تأثير واضح ومباشر على الصادرات الجزائرية، وبالتالي على احتياطاتها من العملات الأجنبية. وتم استيعاب عجز الموازنة من ارصدة الصندوق السيادي. وانخفض حجم أصول الصندوق منذ 2013 بنحو 62.8 ٪. في نهاية صيف العام نفسه، أعلنت الحكومة أن إيرادات الصندوق قد نفدت.

وفيما كان الهدف تقليص الاعتماد على النفط منذ عام 2000 لتنويع الاقتصاد تستمر إيرادات الجزائر معتمدة بشكل كبير على عوائد المحروقات فيما كانت برامج التنمية والتنويع الاقتصادي محدودة لم تستطع ان تستفيد بالشكل الكافي من عوائد الصندوق السيادي. وبسبب تدخله في سدادا الديون الداخلية والخارجية وعجز الموازنة الجزائرية، نفذت ارصدة البنك السيادي وتبخرت نحو أكثر من 77 مليار دولار في عشرين عاما بدون مشاريع تنموية حقيقة.  وفي ظل نقص كبير لتقارير دورية ومفصلة حول التدفقات النقدية واستخدام المدفوعات النقدية للصندوق فمن غير المؤكد تتبع مسار نشاطه من بدايته وحتى انقراضه[9].

انقراض الصندوق السيادي يحرم أجيال الجزائر من موارد تمويل مستقبل التنمية

هدف صندوق الثروة السیادي في الجزائر منذ نشاته الى استغلال الفوائض المالیة من اجل تنویع مصادر تمویل الاقتصاد الجزائري، وتوفیر موارد مالیة خارجیة مستدامة یمكن للحكومة استخدامھا في تمویل برامج التنویع الاقتصادي التي شرعت في تنفیذھا من اجل التخلص من التبعیة المفرطة لقطاع المحروقات^[10]. ولقد وجدت مثل ھذه الدول في فكرة الصنادیق حلا للمحافظة على نصیب الأجیال في ھذه الثروات بحیث یتم إحلال الموارد الطبیعیة بشكل آخر من الأصول^[11]. وتلجأ بعض الحكومات من خلال صناديق الاستمثار او الصناديق السيادية الى توظیف أصولھا بطریقة مباشرة في الأسواق المالیة العالمیة في شكل قیم منقولة أو بطریقة غیر مباشرة من خلال شراء عقارات^[12].

ويذكر انه ثمة دراسات أخيرة^[13] تتنبأ بانحسار ظاهرة صناديق الثروة السيادية، وتراجع دورها في النظام المالي العالمي، بسبب خسائرها الكبيرة في الأزمات الأخيرة، وهبوط أسعار النفط ومعدلات التبادل التجاري، وتأثر الدول المالكة للصناديق بالأزمة المالية العالمية وتسجيلها عجزًا في الموازنة العامة وميزان المدفوعات، واعتماد الدول المتقدمة سياسات حمائية تحد من فرص الاستثمار المتاحة للصناديق السيادية فيها. لكن ثمة دراسات متفائلة تشير إلى استمرار نمو الظاهرة وتوسعها، لكن بشكل أبطأ نسبيًا مقارنة بفترة ما قبل الأزمة المالية العالمية والصدمة النفطية الحالية، باعتبار أن تأثير الأزمة في صناديق الثروة السيادية ظرفي، مع المراهنة على الانتعاش التدريجي للأسواق المالية العالمية.

ويبقى التساؤل عن مدى المتوفرة للجزائر من اجل تمويل الاستقرار الاقتصادي والاجتماعي في ظل الحراك الشعبي المطالب بالتغيير والإصلاح والعدالة الاجتماعية وتحسين المستوى المعيشي.

المصدر : مركز الشرق الأوسط للاستشارات السياسية والاستراتيجية (MenaCC)

[1] Dominic Dudley, IMF Slashes Growth Forecasts For Middle East Economies, Forbes, april 2019, https://www.forbes.com/sites/dominicdudley/2019/04/10/imf-slashes-growth-middle-east/#4ad1408f5b72

[2] World bank report, Algeria’s economy should grow by 2.3% in 2019 and 1.8% in 2020 (World Bank), ecofin agency, January 2019, https://www.ecofinagency.com/public-management/1101-39504-algeria-s-economy-should-grow-by-2-3-in-2019-and-1-8-in-2020-world-bank

[3] Centre d’analyses International Crisis Group (ICG), Faute de réformes, l’Algérie menacée de crise économique dès 2019, Le monde, novembre 2018, https://www.lemonde.fr/afrique/article/2018/11/20/faute-de-reformes-l-algerie-menacee-de-crise-economique-des-2019_5385878_3212.html

[4] PWC, Sovereign Investors 2020 A growing force, report, p34, https://www.pwc.com/ee/et/publications/pub/sovereign-investors-2020.pdf

[5] انظر بيان معهد “SWFI” السويسري المتخصص برصد حركة صناديق الثروة السيادية 2019 https://www.swfinstitute.org/profile/598cdaa60124e9fd2d05bcfe

[6] انظر بيان معهد “SWFI” السويسري المتخصص برصد حركة صناديق الثروة السيادية 2019 https://www.swfinstitute.org/profile/598cdaa60124e9fd2d05bcfe

[7] هاجر يحي، سياسات ترشيد دور صناديق الثّروة السّيادية، دراسة حالة صندوق ضبط الموارد بالجزائر، مجلة الإستراتيجية والتنمية 
Volume 6, Numéro 11, Pages 7-44 ، https://www.asjp.cerist.dz/en/article/8501

[8] Le matin d Algérie, article, Les fonds souverains et le Fonds de régulation des recettes : splendeur et décadence (II), janvier 2018, https://www.lematindalgerie.com/les-fonds-souverains-et-le-fonds-de-regulation-des-recettes-splendeur-et-decadence-ii

[9] Le matin d Algérie, article, Les fonds souverains et le Fonds de régulation des recettes : splendeur et décadence (II), janvier 2018, https://www.lematindalgerie.com/les-fonds-souverains-et-le-fonds-de-regulation-des-recettes-splendeur-et-decadence-ii

[10]   د.نبیل بوفلیح د.محمد طرشي جامعة الشلف، أھمیة استحداث صندوق ثروة سیادي لتنویع مصادر التمویل ومرافقة التحول الاقتصادي في الجزائر، مجلة الاقتصاد و التنمية البشرية، دورية دولية علمية محكمة و مفهرسة ر.د.م.ك 2253-0827 ISSN رقم الإيداع القانوي:65-2011 العدد 14 – سبتمبر 2016، جامعة الجزائر،  P7

[11]   د.نبیل بوفلیح د.محمد طرشي جامعة الشلف، أھمیة استحداث صندوق ثروة سیادي لتنویع مصادر التمویل ومرافقة التحول الاقتصادي في الجزائر، مجلة الاقتصاد و التنمية البشرية، دورية دولية علمية محكمة و مفهرسة ر.د.م.ك 2253-0827 ISSN رقم الإيداع القانوي:65-2011 العدد 14 – سبتمبر 2016، جامعة الجزائر،  P7

[12]   د.نبیل بوفلیح د.محمد طرشي جامعة الشلف، أھمیة استحداث صندوق ثروة سیادي لتنویع مصادر التمویل ومرافقة التحول الاقتصادي في الجزائر، مجلة الاقتصاد و التنمية البشرية، دورية دولية علمية محكمة و مفهرسة ر.د.م.ك 2253-0827 ISSN رقم الإيداع القانوي:65-2011 العدد 14 – سبتمبر 2016، جامعة الجزائر،  P7

[13]   د.نبیل بوفلیح د.محمد طرشي جامعة الشلف، أھمیة استحداث صندوق ثروة سیادي لتنویع مصادر التمویل ومرافقة التحول الاقتصادي في الجزائر، مجلة الاقتصاد و التنمية البشرية، دورية دولية علمية محكمة و مفهرسة ر.د.م.ك 2253-0827 ISSN رقم الإيداع القانوي:65-2011 العدد 14 – سبتمبر 2016، جامعة الجزائر،  P7